青海省是一个自然条件严酷、生态十分脆弱、自然灾害频发、少数民族聚集、经济社会发展滞后的省份。贫困面广，贫困人口多，贫困程度深，扶贫开发难度大。民盟青海省委今年5-8月就我省扶贫工作的现状及问题进行了调研。以下是调研结果与建议：

一、    我省扶贫现状

解决“三农”问题，是我国落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，全面建设小康社会的重中之重。对于青海这样一个经济发展滞后、全省农牧业人口占总人口58%的欠发达省份，推进农牧区扶贫开发工作更是解决“三农”问题的首要任务。“十五”期间，得益于中央西部大开发政策，我省的经济社会建设取得了令人瞩目的成绩，农牧区扶贫开发工作也有了长足进步。

但由于我省特殊的自然地理、生态条件和生态环境状况，形成了若干特殊的贫困类型，按照贫困产生的同源性、相似性、现状和发展趋势，我省贫困类型划分为三种类型：高寒牧区贫困型、干旱山区贫困型、沙漠化区域贫困型。尽管国家加大了对我省扶贫开发力度，我省各级政府也下了大力气，但按现行解决温饱标准测算（年人均纯收入625元为绝对贫困、800元为相对贫困）， 2005年底，青海省尚有119.3万贫困人口，占全省农牧民总人口的38%，比2004年仅减少4%。这些贫困人口中58%为绝对贫困人口，少数民族占50%以上，其中因缺乏基本生存条件需搬迁解决的贫困群众约20万人，因特殊地域生态保护需要而需转产转业或以其它方式扶持的贫困人口约100万人，贫困面广、贫困程度深、贫困人口素质相对较低是我省农牧区贫困人口的特点，由此可见，扶贫开发的任务仍然非常艰巨。

造成贫困的原因很多，主要有以下几方面：

1、生存环境十分严酷，我省地处青藏高原，被专家称为“地球第三极”。特殊的地理环境和恶劣的自然条件使我省成为全国农牧业生产条件最差的地区，由此致贫的概率占30%以上，恶劣的生存环境是人力很难改变的。

2、社会发育严重滞后，自然灾害种类多，发生频率高，产业结构单一，基础设施薄弱，劳动力素质低下。由此致贫的概率为15%左右。

3、地方疾病种类多，发病率高，据对2400户农牧户调研，因病、因伤、因残造成的贫困比例，占有效问卷的21.7%,全省农牧区因病致贫的概率达10%以上。

4、教育费用负担重，农牧区因上学致贫的概率为6%—10%左右，贷款偿还能力极弱。

5、特殊历史时期和历史条件下，由于决策失误和国家重大工程建设，也造成了我省部分群众的贫困。一是在20世纪50年代末和60年代初进行“草原大开荒”、“资源大开发”，使植被破坏后长期没有得到恢复；二是不少农场改制，职工生活没着落；三是国家因国防、水利工程等建设的需要，有数万群众搬迁，由于安置地基础设施薄弱，且多年来很少有资金投入，也导致部分群众贫困。

我省的贫困现状随着经济发展和扶贫攻坚深入进行，在当前和今后较长一段时间内将呈现以下变化：

1）贫困地区农牧民收入差距扩大化。

2）少数民族贫困人口高比例化。

3）贫困人口构成多样化。

4）部分贫困家庭人口规模小型化。

5）返贫现象经常化。

6）贫困问题隐性化。其原因一是部分地区存在错误的政绩观，导致农牧民人均纯收入计划指标的层层加码，约30%—40%的农牧民人均纯收入不实；二是统计调查网点少，布局不合理，有些基础数据不准；三是约30%左右的小富裕掩盖了70%左右的贫困。

以上种种原因使得我省扶贫开发工作的难度越来越大。由于现行贫困标准太低，既便略微高于此标准的农牧民也仅仅是初步解决了生存性问题，并没有真正解决温饱。事实证明，越是绝对贫困户就越难脱贫，占贫困人口的比例就会越来越高，剩下的“骨头”就越硬，扶贫成本就越高。

二、我省扶贫工作中的主要困难和问题

1、国家扶贫资金投入不足，地方财政拮据，与实施目标有较大的差距。

根据《纲要》制定的《青海省扶贫开发规划》，2003—2010年我省2453个贫困村实现基本解决温饱，共需扶贫资金68亿元（其中60%为扶贫贴息贷款），年均需8.5亿元。而2001年—2004年国家实际下达我省财政扶贫资金、以工代赈资金和扶贫贴息总量为29.84亿元，年均7.46亿元。与《规划》相比，每年少1亿多元。同时地方财政拮据，无力支持扶贫开发。

2、牧区整村推进建设成本高，周期长。

高寒牧区以畜牧业为主的开发式扶贫在整村推进中的难度已经凸显出来。由于贫困村牧民居住分散，每平方公里平均只有1人，加之山高沟深，水、电、路、教、文、卫等基础设施建设投资需求大。受严酷自然条件和单一的畜牧业限制，牧民生产性项目选择狭窄，效益周期长。

3、异地扶贫投资标准过低，不能满足移民户的基本需要。

异地扶贫作为青海四大重点扶贫开发工程之一，是农林牧、水电路、文教卫综合配套的系统工程，投资需求大。目前国家控制的人均投资额度为5000元，而我省实施的项目人均实际投资达到1.5—2.5万元，加之地方配套资金筹措困难，对项目区后续产业的扶持力度不够，不能满足移民户的基本需要，难以在短期内实现项目效益。

4、生态性贫困加剧，扶贫开发难度增大。

我省以三江源生态和湿地保护区为主的绝大部分地区生态状况日益恶化，贫困农牧民赖以生存的自然资源越来越少，使他们生产生活支出成本越来越大，面临着生态保护与开发的双重困难。目前的扶贫资金大部分用于生产性经营项目，只能解决眼前的低水平温饱，只是短期效益，尚未把解决生态性贫困的长远目标作为扶贫开发的规划任务。

5、贫困标准低，返贫率高，难以巩固扶贫开发成果。

青海省扶贫开发《规划》确定的扶贫开发目标是，到2007年，除社会救助人口外，力争使贫困人口的人均纯收入达到800元以上，到2010年达到1000元以上。即使达到了这个目标，也仅仅是初步解决了生存性需要问题。因多种因素我省返贫率高达13%—25%，大大高于全国平均水平，返贫问题十分突出，难以巩固扶贫开发成果。

6、扶贫资金管理体制不顺，难以形成扶贫开发合力。

资金多头管理，分散使用，政出多门，管理体系不统一，实施办法各异，程序复杂，难以配合衔接，使扶贫资金看似总量不小，但形不成合力。分散使用的扶贫资金，不能真正用于贫困村、贫困户，而且只重视资金使用，不注重项目的监管和扶贫效益。各类资金捆绑使用难度大。

7、扶贫贴息贷款期限短，担保条件过高，难以落实到贫困户。

现行办法无法解决扶贫贷款到户和农行商业化运作、降低风险之间的矛盾。扶贫贴息小额贷款期限短，金额少，缺乏有效措施保证对贫困地区群众发展经济的直接投入。

8、劳动力转移培训投资不足，体制不健全。

2001—2004年，我省累计投入劳动力转移资金2000万元，年均投资500万元。尽管国家对劳动力转移培训的资金投入在逐步加大，但面临贫困农区近百万的富余劳动力，现行的投入是远远不够的，加之缺乏一套上下完整的劳动力培训规划和运作机制，在培训项目和经费管理上存在部门分割、各自为政现象，难以瞄准贫困劳动力和发挥整体效益。

9、产业化扶贫龙头企业与基地建设滞后。

一是贫困地区龙头企业数量少，规模小、实力弱，缺乏对贫困群众的辐射带动能力和资源的有效配置。二是产前、产中、产后社会化服务体系不完善，服务内容单一，覆盖面小。产生这些问题的主要原因是产业化扶贫规划难以形成贫困农牧户、龙头企业、基地之间风险共担、利益共享的利益共同体。

10、机关帮扶缺乏考核，流于形式。

由于现有的财政体系，使得机关单位对定点扶贫工作重视不够，帮扶措施不力，效果不明显；对捐赠的扶贫物资是否真正到了贫困户手中以及对脱贫起到了什么作用缺乏跟踪访查，监督力度不够，致使有把捐赠的化肥等物资再倒手卖钱的现象发生。

11、各级扶贫机构职责不明确，人员少，经费缺，难以担负起艰巨的任务。

我省国家扶贫开发工作重点县中，有7个县没有单设扶贫开发办公室，而是与民政局或农业局合署办公，机构设置、人员编制、经费保障不适应新阶段扶贫开发工作的需要。单设的国家扶贫开发工作重点县扶贫开发办公室工作人员最多的仅8人，最少的只有4人。直接影响了扶贫开发工作正常开展。

三、建议

（一）完善扶贫开发政策

1、继续积极实施整村推进战略，加大对扶贫整村推进的投入力度，增加户均标准，使更多的贫困农牧民尽早享受到扶贫整村推进项目的好处。

2004、2005两年我省共实施了对435个村扶贫开发整村推进计划。但按照这两年的整村推进进度，全面完成《规划》目标还需要14年的时间。以海东地区为例，海东地区农业人口135万人，占全区总人口的87.1%，2005年，全区有50万人为贫困人口，占该地区农村人口的37%，占全省贫困人口的42%，其中农牧民人均年纯收入在625元以下的有29万，625至800元以下的有21万。2004、2005两年，全区对148个行政村实施了扶贫整村推进项目，扶持贫困户26934户、124050人。照此速度，全区50万人脱贫需要近10年的时间。同时，户均3500元的标准太低，不少贫困户在盖了牲畜暖棚并引进牲畜后，已无力购买饲料，人的住房还不如暖棚好，有的人干脆住进了牲畜暖棚，更不用说添置其他生产生活必需品了，后续问题不少。

为了确保目标的完成，建议请求国家设立扶贫开发整村推进专项资金，加大投入，用于贫困户的生产经营项目，达到综合开发、全面发展的整村推进目标。对于整村推进中的农户创收发展项目，要结合实际，因地制宜，避免不必要的浪费，防止华而不实，只看表面。同时应呼吁国家把我省扶贫整村推进户均补助标准，由目前的3500元提高到6000-7000元。

   2、集中力量，加强难点地区和困难群体的扶贫工作。

要把高寒偏远牧区及荒漠干旱地区的贫困人口作为扶贫开发的工作重点，集中财力物力，采取综合性措施，给予大力扶持。对于分布在不具备生存条件，投入多又见效慢地区的贫困人口，实行移民搬迁扶贫。建议延长退耕还林（草）和生态移民扶持政策时限，均延长至12年以上。同时参照“三江源”生态移民补助标准，省内移民搬迁补助每户也应提高到1—1.5万元，做到搬得来，留得住，能发展，过得好，从而杜绝返牧返耕现象的发生。

3、继续抓好异地开发扶贫工程。

　　明确异地开发扶贫标准和范围，准确摸清基本丧失生存条件的特困人口的底数，核定异地开发扶贫人数，这是搞好今后异地开发扶贫的重要基础。以解决移民的温饱、增加移民收入、改善农民生活为目的，并充分尊重转移对象的意愿，严禁搞行政强迫。把异地开发扶贫与小城镇建设结合起来，组织有经济头脑的特困农民搬迁到城镇从事二、三产业，通过发展非农产业增加收入，实现脱贫，改善安置区生产、生活条件。坚持以解决群众温饱为前提，抓好各项政策的落实，正确处理好迁出方与迁入方的关系，处理好移民与当地农、牧民的关系，落实好搬迁农户的土地、户口、子女上学等政策，尤其要落实好搬迁农户的土地长期使用权，使农民迁得进，稳得住，能脱贫，并保证必要的资金重点用于安置区基础设施建设和社会配套工程建设。

4、积极拓宽增收渠道，促进贫困人口持续快速增加收入。

一要贯彻中央提出的“多予、少取、搞活”的指导思想，落实好党和国家在农村的基本政策。二要抓住“西部大开发”、“青藏铁路全线运营”这两大机遇，实施经济结构调整，发挥扶贫开发的政策优势，围绕农、牧民增收，加快贫困地区农业（牧业）产业化经营步伐，实现贫困地区优势资源的转换。三要在扶贫贷款投向和方式上，不管哪种所有制的龙头企业或大户，只要能带动贫困户，与贫困户建立起合理的利益联系机制，给贫困户带来实惠，扶贫贴息贷款都给予支持。四要充分利用我省资源储藏量丰富的有利条件，搞好水电、盐湖、有色金属、旅游等开发，带动周边农、牧民脱贫。

5、加大对农牧民培训力度，增强脱贫致富能力。

制定贫困地区农、牧民培训与劳动力转移实施主体和相关部门职责的具体政策，避免培训中的不规范，保证培训效果，培训标准也应有所提高，保证贫困户户均有l名具备一技之长的劳动力。

6、建立生态扶贫开发专项资金及生态补偿机制。

对于我省的生态脆弱区，不管是进行各种资源的开发还是项目建设，对生态的保护都应放在首位。如果只顾眼前的利益和自己的政绩，不从长远考虑，必将付出巨大和不可弥补的损失，因此要处理好开发和保护并重的策略。但这就等于一定程度上限制了对资源、企业的开发和发展，如果得不到补偿，势必影响生态保护治理的效果，也将加剧贫困，产生生态难民，造成生态性贫困。建议在生态移民、生态治理项目的前期规划中要安排相当比重的扶贫资金；对一些高污染、高耗能企业在加大监管的同时，征收生态补偿费或由国家通过财政转移支付方式给予生态补偿费。同时警惕沿海发达地区的高耗能、高污染落后产业二次转移，保护好我们的“中华水塔”，为子孙后代留下“绿水青山”。

7、整合社会扶贫资源，确保社会扶贫工作扎实有效。

坚持“联系到县，定点到乡，帮扶到村，受益到户”的原则，加强社会扶贫力量的整合配置，使各种社会扶贫力量能够发挥出自身的优势与特点，形成共同推动贫困地区发展的合力。

8、对机关帮扶要重新定位和思考，避免流于形式。

由于机关帮扶缺乏考核，这种形式的扶贫效果有多大，值得重新定位。因此建议把党政机关的力量集中起来，不再搞分散的对口扶贫，转而进行集中的扶贫开发，形成合力。

9、研究制定扶贫开发考核激励机制。

一个县只要戴上了贫困的帽子，就有了“铁饭碗”，每年可以得到国家的扶持和投入。结果出现了两种倾向：一是有的县只注重争取扶贫开发工作重点县帽子，而不注重扶贫资金的使用及依靠自力更生、艰苦奋斗脱贫，助长了“等、靠、要”思想；二是有的县经过几年扶持，经济得到发展，面貌得以改善，相对已不是很贫困，可做为次要扶贫县，但仍然力保扶贫开发工作重点县的帽子。因此，应当研究制定扶贫开发考核激励机制及扶贫开发工作重点县脱贫政策。

10、努力搞好与发达地区的区域经济合作

东部地区支援贫困地区应采取多种帮扶形式，既要重视捐钱捐物，又要帮助培训管理人员和技术干部，资助中、小学教育，援建科研项目，同时还应利用自身优势，为贫困地区引进资金、技术和人才等。要鼓励经济实力强的企业和优先勤劳致富的个人向贫困地区捐款捐物。对于他们捐出的财物，政府要给予其在生产经营中盈利部分相应份额的减免税。以互惠互利、优势互补为原则，开展多种形式的区域经济合作，并在土地使用、税费征收、技术引进、户籍制度等方面，采取特殊优惠政策吸引发达地区的企业或个人来贫困地区投资，合作开发种植业、畜牧业、农产品加工业以及能源、盐湖、矿产、交通、城市建设等项目。对于从发达地区引来的企业或个人投资者，各级党委、政府要采取有效措施，保护他们的合法权益，坚决杜绝“三乱”现象的发生，为其创造良好的外部环境，使其“进得来，稳得住，能发展”。

11、组织贫困地区劳动力有序流动和改变城乡就业不平等政策。

建议政府做好两方面的工作：一是提高农村劳动者素质，有针对性地对其进行培训，组织贫困地区劳动力有序的流动；二是改革城乡户籍制度，实现城乡劳动力市场一体化，消除城乡就业不平等的政策。需要将农村的富余劳动力纳入国家再就业的视野，城乡劳动者都要公开、平等地竞争就业，并体现同工同酬的原则。而且，进城农民家庭和子女应享有与市民同等的基本公共服务，如基础教育、职业培训、公共卫生、基本医疗服务、计划生育服务等。

12、请求中央给予青海省民族地区特殊的扶贫政策。

一是实行直接的财税倾斜政策，切实解决扶贫工作重点县的财政困难；二是增加对青海省的扶贫资金投入，增加信贷规模和信贷资金；三是对特困少数民族给予特殊政策，实行多予、少取或只予不取的方针；四是对失去基本生存条件农户的异地开发和异地安置给予专项投入并加大投入力度和扶持时间；五是尽快研究制定理顺资源性产品的政策，从根本上改变计划经济体制下造成的贫困地区资源性产品的价格与价值背离的不合理状况。

（二）改革扶贫开发管理体制

1、   改进资金项目管理，加强监督力度。

一要加强三项扶贫资金（扶贫贴息、财政扶贫资金、以工代赈资金）的捆绑力度，统筹安排使用，发挥整体效益；二要依据扶贫开发规划建立扶贫项目库，简化项目申报和审批程序，杜绝随意性和盲目性，提高资金效益和项目的科学性；三要推广“参与式”扶贫模式，组织贫困群众参与项目的建设管理，激发贫困人口脱贫意识和潜能；四要严格实行报帐制，全面推行公示制；五要做好监督工作，聘请公务员系列的干部作为扶贫办的督察特派员，在做好帮扶工作的同时，负责监督所负责的帮扶重点村的资金落实、项目实施情况；六要实行扶贫资金管理责任追究制度和项目法人制。年终省政府要对扶贫资金的使用管理情况进行专项检查、审核，对挤占、挪用、贪污扶贫资金的违纪、违法行为坚决严肃查处。

2、加强对扶贫贴息贷款的监督、审查、引导。

近年来扶贫贴息贷款规模缺乏长期性和稳定性，政策效应弱化，一些地区的扶贫贷款资金发放规模起伏不定，有些地区的扶贫贴息贷款有“农转非”的现象。由于近年来银行内部的一些改革，按目前的规定，财政对扶贫贷款按同档贷款利率减3个百分点贴息，而扶贫贷款风险大，不良贷款率高，加之贷款权上收，基层行缺少积极性和主动性，为了部门利益，宁愿少放，好不容易争取的指标被弃用的现象时有发生。有的贷款资金被用于非农项目，有的甚至是打“擦边球”，偏离了扶贫贷款的政策目标，直接或间接扶贫的效果甚微。而扶贫贷款程序复杂，资金投放时间滞后，缺少担保，再加上相当多的农户认识上的偏差，造成拖欠不还的现象普遍存在，银行有钱却不敢放贷在所难免。因此，必须加强对扶贫贴息贷款的监督、审查、引导。

3、完善扶贫开发机制。

围绕产权、地权、草场使用权深化改革，放手发展农村非公有制经济，推进农田水利基本建设，促进扶贫开发；围绕经营体制进行创新，大力发展有代表性的民办、民管、民受益的农村专业合作经济组织，带动农户从小庭园走向大市场；围绕管理体制、投入体制进行改革，加快水利设施等的拍卖、租赁、承包步伐，明晰产权；坚持农民是投入、发展及建设的主体，处理好国家投入、集聚村民自治的关系，走多元化投入的路子。

　　4、加大教育和科技扶贫力度

要加大对扶贫工作重点县发展基础教育的投资力度，在特困民族地区兴办教育，全部由各级财政投资。进一步健全完善农牧区义务教育“两免一补”制度。在办好初级中学的同时，大力开展中等职业技术教育，围绕扶贫开发，重点办好农民文化技术培训基地，增强农牧民致富的本领。加大特困民族乡的扫盲力度，争取基本扫除青、壮年文盲。设立特困民族乡扶贫教育基金。省、地(州、市)、县三级都要设立科技推广基金，用以鼓励科技人员到攻坚乡村以各种有效形式推广适用技术。中央和省级财政可通过转移支付方式，承担贫困地区农村教师的大部分工资，贫困地区的教育经费，尤其是教师工资主要由州(地)级以上财政按比例分担。

    5、加强贫困监测工作和建立科学的评价指标体系

　　目前的扶贫工作由于缺乏科学的贫困监测系统而带有一定的盲目性和随意性，大大降低了扶贫工作的针对性和扶贫产生的效果。贫困监测要以效果性指标监测为主，以进程性指标监测为辅。直接反映贫困人口生活水平的指标称为效果性指标，而反映扶贫工作过程或阶段性成果的指标称为进程性指标。效果性指标在经济方面有：GDP增长率、农牧民人均纯收入、生活消费支出、人均粮食生产量和消费量等；在社会发展方面有：成人文盲率、儿童入学率、婴儿死亡率、孕产妇死亡率、平均预期寿命等。而年内发放扶贫贷款数额、新建学校面积(个数)、新建公路里程、架设电力线路长度等则是进程性指标。进程性指标并不直接反映贫困人口生活水平的变化，只有以效果性指标为主确定扶贫目标、衡量扶贫成绩才能真正说明贫困人口受益的程度。

6、稳定扶贫开发队伍。

扶贫开发工作机构、队伍要保持长期稳定，职能只能加强，不能削弱。各级扶贫开发工作机构和队伍要加强自身建设，在政治思想、精神面貌、工作作风、工作效率和工作质量等方面要有更大地转变和提高。各级政府要高度重视扶贫开发机构和队伍建设工作，在人员配备、工作条件、办公经费、交通工具等方面给予更多地关心支持，切实帮助解决实际问题，推动扶贫开发工作顺利开展。

7、尽量减少资金的直接扶持，要让贫困地区的群众直接参与到扶贫开发中，尽量多一些以工代赈项目，让贫困地区群众珍视自己的劳动成果，做到“扶贫不扶懒”，使扶持与自力更生并重，给予和自身努力相结合，走勤劳致富之路。